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【法制日報】努力深化新時代高等教育法治實踐

發布者:唐瑭發布時間:2019-04-10瀏覽次數:145

中國特色社會主義進入了新時代,我國高等教育也正處在從“大國”走向“強國”、邁入內涵發展的新時代。站在進入新時代這一新的歷史方位,黨的十九大不僅對堅持全面依法治國方略、深化依法治國實踐作出了新的重要部署,提出了一系列法治新思想新戰略,開啟了新時代全面依法治國的新征程,同時也對優先發展教育事業作出了重大決策部署,將新時代高等教育發展引入到一個新境界。我們要堅持以習近平新時代法治新思想新戰略和黨的十九大精神為指引,積極投身深化高等教育法治實踐,全面推進依法治教,努力推動高等教育事業發展取得新成就。

一、深化高等教育法治實踐是落實重大決策部署的時代要求

根據黨的十九大的決策部署,必須優先發展教育事業,總任務是“落實立德樹人根本任務,發展素質教育,推進教育公平,培養德智體美全面發展的社會主義建設者和接班人。”同時針對高等教育,明確提出要“加快一流大學和一流學科建設,實現高等教育內涵式發展”。我們認為,要落實這一重大決策部署,就必須貫穿法治的精神和要求,努力深化高等教育法治實踐,實現全面依法治教。

首先,“落實立德樹人根本任務”必須通過法治的思維方式抓師德師風建設,將立德樹人根本任務融入教育法治建設的全過程與各方面,通過法治推進立德樹人根本任務的落實。在當前的高等教育中,師德師風的問題依然很突出,必須更加注重運用法治手段來加以解決。特別是在研究生教育中,研究生導師肩負培養國家高層次人才的重大使命,是完成研究生教育立德樹人根本任務的關鍵力量,必須高度重視導師的師德建設。針對現行體制下導師權力過大、學生維權途徑狹窄等公眾反應較為集中的問題,必須進一步完善導師負責制,建立健全導師權力監督及學生申訴機制與維權救濟途徑,在法律框架下構建良性的師生關系。各高校應當進一步建立健全師德預警和風險防范機制,強化導師師德考評、推行師德考核負面清單制度、規范查處機制。

其次,“培養德智體美全面發展的社會主義建設者和接班人”必須通過有效的法治教育,營造良好的法治環境,將其培養成為具有社會主義法治理念和法治信仰的合格公民。只有首先具備良好的法治素養,成為知法、信法、用法、守法的合格公民,才有可能成為合格建設者和可靠接班人。因此,學校法治教育工程系固本之基、興國之要,必須將法治教育納入國民教育體系,構建覆蓋中小學教育及高等教育階段的法治課程體系。同時,還必須將法治的思維方式融入學校的各項管理工作,深入推進依法治校,實行全方位的法治育人,為人才培養奠定良好的法治環境。

再次,“發展素質教育,推進教育公平”以及“加快一流大學和一流學科建設,實現高等教育內涵式發展”也必須以法治的思維方式全面深化高等教育綜合改革,切實有效地解決高等教育領域的新矛盾,滿足人民對更加公平更高質量教育的美好需求。尤其要加速重點領域的立法,完善相關法律制度建設,為深化高等教育綜合改革創造“于法有據”的法治環境。否則,我們的一系列改革舉措都將會受到合法性質疑,甚至可能是合憲性審查。可以說,在新的形勢下,高等教育綜合改革的各個領域各個方面各個環節,都必須貫穿法治的精神和要求,強化法治保障引領功能,必須更加注重堅持法治思維、增強法治觀念、遵循法治原則、創新法治實踐。

二、堅持法治思維,切實增強高等教育管理系統的法治觀念

實行高等教育領域的法治,關鍵在依法治教,核心是規范高等教育行政管理權,為此首先要解決的一個根本問題仍然是管理者的思維方式問題,必須切實轉變傳統管理的思維方式,堅持法治的思維方式。具體而言,需要切實樹立“管理即執法”“管理即服務”“法即程序”三項法治理念,以及與之相對應的合法性、合理性和正當性三項法治原則。

  第一,管理即執法。這主要是檢討傳統特別權力關系理論,特別要強調的是我國高等學校作為公益性事業單位法人,也承擔著部分高等教育管理職能,應當依法用好其辦學自主權或稱“大學自治權”。尤其是這其中所包含的具有行政權性質的“公權力”,如招生錄取、學籍管理、學位授予以及對學生的行政處分等系列管理行為,同行政機關行使一般行政權力實施的執法行為,具有相同的法律性質即也是一種行政執法行為,需要嚴格遵循“權力法定”的公法邏輯即合法性原則,具體包括職權法定、法律優先與法律保留等原則要求。當然,與一般性行政權力不同,大學的這種“公權力”又兼具有“行政權力”與“學術權力”雙重性質,且兩者經常交織在一起,共同發揮作用。這就要求高校更需要依法行使其手中的行政權力、充分保護并服務于學術權力,而不得侵犯或不當干預學術權力,切實樹立起“管理即執法”的理念。

  第二,管理即服務。這主要是針對傳統意義上認為的在管理者與被管理者之間是一種“命令與服從”的對抗關系理念,強調應當建立起一種“服務與合作”的相互信任關系。而且這種服務是一種公共服務,必須是公平、公開、無償且在相對人參與下的服務,應當嚴格遵循平等、比例與信賴保護等合理性原則的要求。在當前高等教育領域“放管服”改革中,一方面要強調簡政放權,進一步轉變政府職能和擴大高校辦學自主權,但另一方面也不能“自由落體”,高校無法接得住,也無人監管,必須放管結合、優化服務協同發力。

  第三,法即程序。這主要是針對長期以來在高校管理中對“程序正義”觀念的淡漠,強調程序正義乃法的根本價值,任何公權力的行使都必須嚴格受制于程序正義、嚴格遵循程序正當性原則。其核心要求是“公平聽證”,即在作出對師生不利的處理決定時,應當充分聽取其意見。

三、創新法治實踐,切實加強重點立法與全面依法治教

當前深化高等教育法治實踐,就是要將上述法治理念、原則融入到立法執法之中,不斷創新法治實踐。對此,當前重點必須做好以下三個方面的工作。

  其一,加強重點領域立法,建立健全高等教育法律法規體系。近年來,隨著高等教育領域改革的不斷深化,很多改革舉措都還只停留在政策層面,處在無法可依的狀態,需要盡快啟動立法、修法或釋法程序,確立新的規則體系,做好改革決策與立法工作的銜接,做到重大改革于法有據,以立法引領和推動教育改革、保障和促進教育發展。譬如1980年出臺的《學位條例》至今已有38年,其當初的規范預設已難以滿足當前新形勢下全面深化學位制度改革的現實需要,改革中的一些做法已經突破條例規定。比如將部分權力下放到省級學位委員會,學位授權點的自主審核或動態調整等許多現行做法,嚴格來說都無法從《學位條例》中找到依據,需要盡快加以修訂。

  其二,深入推進教育主管部門依法行政,改革執法體制、創新執法方式,切實做到嚴格公正文明執法。長期以來教育部門在工作過程中,更多是靠行政命令、行政處分等方式進行教育管理。在全面依法治國、建設法治政府的新形勢下,法治方式是教育治理的基本方式,教育行政部門要及時轉變管理方式,善于使用執法的方式進行教育管理。同時,要盡量避免采用傳統強制性的方法,而更多地采用指導、建議、商談、服務、合作、激勵等容易溝通的說服性方法,推進執法方式的規范化。目前高等教育管理中已采取了許多新的執法方式,如政策性指導、質量合格評估和專項評估、論文抽檢、行政約談等。這相對于以前強制性檢查、處罰等,更有利于實現管理目的,但仍然有待于進一步規范化。尤其是在當前“放管服”改革中,教育主管部門究竟哪些該放、哪些該管,應當認真研究,符合法治要求。一個基本的要求是,就“放”而言,凡是高校可以自主決定的事項都應當放權給高校;就“管”而言,凡是涉及高校對教育的管理事項,都應當加強監管,而凡是涉及學術性及民事性的管理事務,則不應當予以干預。

  其三,全面推進高等學校依法治校,完善高校內部治理結構,加強現代大學制度建設,提升大學治理法治化水平。依法治校在我國已經提了很多年,也取得了一定的成效。然而在當下“雙一流”建設的新形勢下,如何進一步強化依法治校,以體制機制改革引領內涵式發展,以制度建設保障高校整體提升,仍然是擺在我們面前必須回答的重要命題。依法治校即用法治的思維方式推動高校深化改革和依法自主辦學治校。落實在制度構建層面,重點在于要以大學章程為統帥,進一步健全完善能夠依法用好辦學自主權的現代大學制度,不斷提升大學治理法治化水平。大學章程是一個大學的“根本大法”,也是依法治校“總憲章”,在現代大學制度體系中處于“最高法”的地位。大學治理實際上就是基于教育法規和大學章程的依法治校。截至2015年底,我國已經基本完成所有高校章程的制定與核準,實現“一校一章程”。但是這種處于高高在上的大學“憲法”,目前還只具有宣示價值,有“根本大法”之名而無“最高法”之實。因此,當下的關鍵是如何切實推進章程的實施,即以章程為統領,構建完善學校內部治理結構的具體制度,依法管好用好高校辦學自主權。對此,一方面要以制度建設為保障,依據章程關于大學治理結構的原則性規定,進一步清理和完善校內各類規章制度,建立健全決策、學術、民主治理機制,形成以章程為統帥的依法治校制度體系;另一方面還要積極探索建立大學章程實施監督機制,對違反章程的行為必須予以“合章性”審查和追責,以確保其具有“最高法”的效力。此外,在現代大學治理的各個領域各個方面,要特別注重協商、溝通、說理等柔性管理方式,構建包括學生申訴委員會制度在內的多元化糾紛化解機制,以法治思維和方式解決校內各種矛盾和沖突,更好地維護學校、教師、學生各方的合法權益,切實推進高等教育事業得以健康有序的發展。

(作者:東南大學副校長    周佑勇)



2019-4-10 【法制日報】第11版 


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